Clausola di difesa Ue: esiste , ma pochi sanno come usarla

Tra nuove crisi belliche, continui richiami al rischio di disimpegno e una sicurezza europea sempre più centrale nei dibattiti istituzionali, l’Unione europea prova a mettere ordine nel quadro della propria difesa. Al centro della discussione torna la clausola di mutua assistenza prevista dai Trattati, l’articolo 42.7. Sebbene la cornice esista, le procedure concrete restano poco chiare e l’attuazione pratica appare complessa, tanto sul piano tecnico quanto su quello politico.

articolo 42.7: perché l’ue cerca di attivare la mutua assistenza

L’esigenza di rafforzare la sicurezza europea cresce mentre alcune guerre restano aperte e l’amministrazione americana continua a prospettare, quasi quotidianamente, l’ipotesi di un disimpegno dalla Nato. In tale contesto, a febbraio, la presidente della Commissione, Ursula von der Leyen, ha sollecitato l’Unione europea a dare vita alla clausola di difesa reciproca, sostenendo che non si tratti di un’opzione ma di un obbligo di supporto collettivo in caso di aggressione.

L’attenzione si è poi intensificata dopo l’attacco con droni su una base britannica a Cipro, avvenuto all’inizio di marzo. L’episodio ha spinto Nicosia, che non è membro della Nato, a chiedere l’avvio di una discussione sull’articolo 42.7, cioè la clausola di mutua assistenza prevista dai Trattati. Rimane però un nodo decisivo: la clausola è presente nei testi, ma non risulta chiaro come attivarla né se l’attivazione sia realmente conveniente.

christodoulides e la pressione sulla discussione europea

La spinta verso l’avvio della discussione arriva soprattutto da Nikos Christodoulides, presidente cipriota, preoccupato per quanto accaduto a marzo con l’attacco alla base Raf di Akrotiri. Poiché Cipro non fa parte della Nato, l’articolo 42.7 rappresenta, per Nicosia, l’unica speranza di supporto immediato in caso di aggressione.

La richiesta cipriota si è inserita in un passaggio istituzionale rilevante: l’isola ha ospitato il vertice informale del 24 aprile, durante il quale la domanda è stata avanzata. Un funzionario del Servizio europeo per l’azione esterna dell’Ue (EEAS) ha evidenziato che l’appello proveniva da un Paese in presidenza di turno, rendendo difficile per istituzioni e Stati membri ignorarlo. Nella stessa ricostruzione emerge anche un limite politico: sia Ursula von der Leyen sia Kaja Kallas hanno ribadito che ciò che avviene in Medio Oriente non sarebbe la guerra dell’Europa, scelta ancora più problematica se l’Unione deve affrontarla senza poter contare sull’ombrello americano.

esercitazione sull’attuazione: difficoltà tecniche e conseguenze politiche

Il 4 maggio si è svolta la prima esercitazione dedicata all’attuazione dell’articolo 42.7 all’interno del Comitato politico e di sicurezza (Cops). Il Cops è composto dagli ambasciatori degli Stati membri ed è presieduto dai rappresentanti dell’EEAS. Già il modo in cui la discussione è stata impostata mostra quanto siano rilevanti le difficoltà:

• ha coinvolto rappresentanti tecnici in numero limitato e tutti i diplomatici in rappresentanza dei 27 Stati membri;
• si è aperta su procedure non ancora definite in modo condiviso.

La fonte interpellata chiarisce che non risulta chiaro a nessuno quali siano le procedure di attuazione dell’articolo 42.7, distinguendolo in modo netto dall’articolo 5 della Nato. Inoltre non esistono precedenti utili a favorire un’interpretazione consolidata. L’articolo, introdotto con i Trattati di Lisbona, nasce da un compromesso collegato al fallimento del progetto di Costituzione europea, poi superato con la bocciatura ai referendum in Francia e nei Paesi Bassi. Ne deriva una formulazione vagante e poco incisiva sul piano operativo.

evitare un’alternativa alla nato e mantenere la deterrenza

Tra gli obiettivi principali della discussione europea c’è l’intenzione di scongiurare la creazione di una vera alternativa alla Nato. Von der Leyen e Kallas hanno indicato in più occasioni che qualsiasi progetto di difesa comune europea dovrebbe nascere in complementarità rispetto all’Alleanza Atlantica e senza sostituirla. Il timore resta legato alla volontà degli Stati membri di non rinunciare al potere di deterrenza, anche militare, di Paesi come Stati Uniti o Turchia, con particolare attenzione alle azioni della Russia lungo il confine orientale dell’Europa.

divisione dei compiti ue-nato: il nodo centrale

Un grande quesito riguarda la divisione dei compiti in caso di attacco a un Paese membro dell’Alleanza Atlantica. La difficoltà emerge con forza perché la risposta ai dubbi interni rischia di diventare un elemento utile a giustificare, da parte del presidente Trump, un disimpegno dal Trattato o un mancato intervento in caso di attacco sul suolo europeo. Per questo motivo la discussione nel Cops, poco pubblicizzata, si è mantenuta su scenari collegati ad attacchi meno gravi, come quelli cibernetici, lasciando sullo sfondo operazioni militari convenzionali, per le quali si ritiene più probabile il ricorso alla clausola Nato.

cosa prevede l’articolo 42.7: vaghezza, interpretazioni e limiti operativi

Le speranze di rendere più difficile una decisione sul ricorso alla clausola di mutua assistenza trovano terreno nella vaghezza del testo. Anche se sulla carta può apparire simile all’articolo 5 della Nato, l’articolo 42.7 presenta differenze rilevanti sia nella sostanza sia per l’assenza di una casistica storica capace di delineare confini applicativi più netti.

origine della clausola: da attacchi e richieste politiche a una formulazione più ampia

Uno degli elementi distintivi riguarda le ragioni che hanno portato alla sua adozione. In sede di trattative, la clausola è stata spinta dalla Spagna, ancora scossa dagli attentati dell’11 marzo 2004 a Madrid, con 192 morti e oltre 2.000 feriti, rivendicati da Al Qaeda. Nel confronto con le interpretazioni maturate negli Stati Uniti dopo l’11 settembre, il governo spagnolo ha chiesto e ottenuto che la clausola affrontasse i casi di “aggressione armata nel territorio di uno Stato membro”, e non di “attacco armato”, come previsto dall’articolo Nato.

Questa scelta apre la porta a un ventaglio più ampio di azioni aggressive, includendo attacchi ibridi, cibernetici e terroristici. Allo stesso tempo, però, rende il testo più generico e perciò più esposto a interpretazioni. Fino a oggi, l’applicazione esplicita della clausola è stata richiesta dalla Francia dopo gli attentati di Parigi del 13 novembre 2015.

assenza di riferimenti espliciti all’uso della forza e livello bilaterale dell’assistenza

Un’altra caratteristica della clausola è l’assenza di un riferimento esplicito all’uso della forza come forma di sostegno che ogni singolo Paese può offrire. Come accade anche nella clausola Nato, questo consente ai governi di decidere in che modo contribuire dopo una richiesta di aiuto. La formula, però, tende a marginalizzare l’opzione armata, richiamando in modo più generale l’idea di “aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso”.

Sul piano degli strumenti operativi emerge anche un ulteriore limite: l’Alleanza Nato dispone di piani di risposta rapida collaudati, con forze integrate e una catena di comando già predisposta. L’Unione europea, invece, non dispone di un esercito comune, per cui l’assistenza tende a collocarsi su un livello inevitabilmente bilaterale e non collettivo. Secondo la ricostruzione riportata, la causa di questa mancanza di specificità sarebbe soprattutto politica: non sarebbe presente la volontà politica di ricorrere all’articolo 42.7, con il rischio che anche le esercitazioni successive non producano risultati concreti.

figgure citate nel dibattito su art. 42.7 e difesa europea

Nel quadro della discussione sull’articolo 42.7 e sulla sicurezza europea vengono richiamati diversi esponenti istituzionali e politici:

• Ursula von der Leyen
• Kaja Kallas
• Nikos Christodoulides
• Donald Trump